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La dimensión ambiental del Derecho de Aguas

La dimensión ambiental del Derecho de Aguas

El profesor Fanlo Loras impartió ayer su última lección magistral -previa a su jubilación- titulada 'La singularidad hidrológica de España'. Esta Tribuna es un extracto de la misma.

ANTONIO FANLO CATEDRÁTICO DE DERECHO ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD DE LA RIOJA

Jueves, 29 de noviembre 2018, 23:56

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El agua es un recurso esencial para la vida y para el desarrollo de actividades económicas, razón por la cual es objeto del Derecho con el fin de ordenar su uso, proteger su calidad, prevenir los daños que causa su escasez (sequías) o su exceso (inundaciones). El Derecho de aguas de un país determinado está condicionado por las características físicas de su territorio (Jordana de Pozas). La abundancia o escasez de lluvias conforman sus instituciones jurídicas en la materia, en respuesta a unas concretas demandas sociales, económicas y ambientales.

Ello es especialmente cierto en el caso de España, pues existen grandes desequilibrios temporales y territoriales en la distribución y disponibilidad del agua que explican la temprana y pionera intervención del legislador en la materia (las Leyes de Aguas de 1866-1879, constituyen el primer código de aguas europeo) y han conformado el signo de la política hidráulica de los últimos 130 años, a la que más adelante me referiré.

Desde el 2000, la Directiva 2000/60/CE, de Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante, Directiva Marco del Aguas o DMA), ha dispuesto un marco de referencia para proteger la calidad del agua y de los ecosistemas de ella dependientes, con un enfoque global y sistemático y fija como objetivo el «buen estado» de las masas de agua de los Estados miembros para 2015 (o alternativamente el «buen potencial ecológico»). La DMA adopta, en coherencia con su base jurídica, un enfoque exclusivamente ambiental (calidad) que, sin embargo, puede condicionar los aspectos cuantitativos de la gestión del agua, particularmente en el caso de España, si se tiene en cuenta nuestra singularidad hidrológica, bien distinta de la del resto de los países europeos.

Tempranamente fue necesario ordenar el aprovechamiento de un bien escaso e imprescindible como el agua. Las leyes de aguas de 1866 y 1879 declararon públicas las aguas superficiales (salvo la pluviales recogidas o estancadas en terrenos privados), si bien las subterráneas siguieron teniendo la naturaleza jurídica (pública o privada) del terreno donde fueran alumbradas y permitieron su apropiación, relevante a medida de los avances técnicos; establecieron las clases de usos y su orden de prelación; sujetaron a concesión administrativa el uso privativo y asumieron las tradicionales formas de organización de los aprovechamientos colectivos de las aguas públicas (Comunidades de Regantes). Esa pionera publificación de las aguas superficiales constituye el inicio de una larga evolución que culminará, un siglo más tarde, con la publificación de todas las aguas, aprobada por la Ley de Aguas de 1985.

Junto a estas imprescindibles reformas institucionales fue necesario transformar la realidad física con ayuda de la técnica y realizar un grandísimo esfuerzo inversor. La garantía de disponibilidad del agua, en términos de seguridad física, jurídica y económica, solo puede alcanzarse corrigiendo la referida irregularidad. En este sentido, el Estado, abandonando su abstencionismo anterior, emprenderá, desde finales del siglo XIX, una decidida política de promoción de obras hidráulicas con la finalidad de regularizar el caudal de los ríos, almacenando el agua mediante embalses (Plan Nacional de Canales de Riego y Pantanos, de 1902), adoptando las necesarias medidas legislativas para el fomento de la iniciativa pública o privada (Leyes de 1883, de 1885 y, sobre todo, la de 7 de julio de 1911).

En la actividad de fomento de obras hidráulicas se ensayaron novedosas fórmulas organizativas, con participación de los usuarios, que culminaron con la creación de las Confederaciones Sindicales Hidrográficas (1926), precedente de los actuales organismos de cuenca, que ha marcado la evolución del modelo español de gestión del agua. Gracias a esta política hidráulica, continuada y mantenida por regímenes políticos y gobiernos distintos, contamos con una capacidad de almacenamiento de 56.000 hm3. El sistema de gestión del agua en España es, por esta circunstancia, un derecho de aguas 'reguladas', no de aguas 'fluyentes' o en régimen natural, esto es, 'artificializado' por la acción del hombre, lo que nos diferencia enteramente del resto de países europeos.

Resulta imprescindible resaltar los presupuestos fácticos de la singularidad hidrológica de España, que no constituyen un tópico, en el que ampararse para sortear determinadas obligaciones, sino una realidad que condiciona la interpretación de las normas. Es necesario abandonar la visión simplificadora habitual con la que se valora el modelo de gestión del agua en España, dada su extraordinaria complejidad. Es necesario destacar adecuadamente esta realidad fáctica sobre la que se proyecta aplicación de la legislación española y europeas. El Derecho, como técnica de ordenación social, no puede ignorar los datos reales metajurídicos y el sentido último perseguido que no es otro que garantizar la disponibilidad del agua para las distintas necesidades humanas, así como proteger su calidad y la de los ecosistemas de ella dependientes.

El desconocimiento o deficiente comprensión de esta realidad fáctica está en la base de discutibles, cuando no erróneas interpretaciones que, con frecuencia, se sostienen en el debate político, por la misma Administración del agua, partidos políticos, organizaciones sociales y ambientales. Incomprensión y deficiente interpretación que producen nefastas y paralizantes consecuencias en la gestión ordinaria del agua, como ha ocurrido con los retrasos en la aprobación de los planes hidrológicos, retraso sancionado por Europa. La explicación radica en la contrapuesta interpretación de los objetivos de la planificación hidrológica (la compatibilidad de la satisfacción de las demandas con la determinación y cumplimiento de los caudales ecológicos), contraposición que denota -en mi opinión- una inadecuada comprensión de la singularidad hidrológica de España.

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