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«Debería legitimarse a las autonomías para impugnar leyes de otras comunidades ante el TC»

Fanlo justifica la lectura favorable que de la sentencia del TC que avala el 'blindaje' del Concierto hacen País Vasco y La Rioja

JOSÉ A. DEL RÍO

Sábado, 23 de julio 2016, 23:52

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El 23 de junio, el Tribunal Constitucional avalaba por unanimidad la ley orgánica aprobada en el 2010 que determinó la reforma por la que las normas forales tributarias vascas sólo puedan recurrirse ante ese tribunal de garantías. El TC desarmaba así los recursos contra el denominado 'blindaje' vasco planteado por La Rioja en abril del 2010. El catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Rioja, Antonio Fanlo, fue ponente del dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja que, entre otros informes, fundamentó aquel recurso hace más de seis años.

¿Cuál fue su primera impresión sobre la sentencia?

Como jurista, era una sentencia esperada y atractiva, aparentemente bien construida en lo formal, porque entra en cuestiones que han sido muy debatidas -si las normas reglamentarias pueden ser controladas por el Tribunal Constitucional (TC)- que la hacían especialmente interesante. Por otra parte, es una sentencia interpretativa; es decir, lo que ha hecho el legislador se ajusta a la Constitución, pero siempre que se interprete en el sentido que razona el TC.

Cuando dice interpretativa, ¿quiere decir ambigua?

No, no. En teoría no debería serlo. Otra cosa es que su interpretación vaya a suscitar dudas. Lo que dice el Tribunal es que la atribución del control de las normas forales fiscales al TC es ajustado a la Constitución, si bien -y ahí radica la interpretación-, no es un control exclusivo. Es decir, el control de las normas forales fiscales será de exclusiva competencia del TC cuando se alegue infracción de normas del bloque de constitucionalidad (la Constitución, el Estatuto de Autonomía del País Vasco, las leyes del Estado reguladoras de los tributos y normas generales como la Ley General Tributaria). Sin embargo, si lo que se alega son motivos de legalidad ordinaria o vicios formales o procedimentales, el control corresponde a los tribunales de la justicia contencioso-administrativa. Diferenciar cuando estamos ante una infracción del bloque de constitucionalidad o ante una de legalidad ordinaria puede suscitar muchas dudas.

¿Se explica en esas dudas la satisfacción con que la sentencia ha sido recibida por ambas partes?

Efectivamente, esto explica la lectura favorable del fallo de todas las partes: la del País Vasco, porque la ley no se ha declarado inconstitucional y se reconoce un 'blindaje' porque en nuestro ordenamiento las comunidades autónomas pueden recurrir leyes estatales pero no las de otras comunidades o, en este caso, las normas forales fiscales, y eso seguramente es un déficit de esta sentencia. Y desde el punto de vista de La Rioja, la satisfacción puede residir en haber logrado un fallo interpretativo que, aunque desestima el recurso, en parte le da la razón al aclarar que hay aspectos que siguen estando sujetos a la jurisdicción contenciosa.

¿Son compatibles las dos lecturas?

El problema reside en deslindar cuándo es una infracción del bloque de la constitucionalidad y cuándo lo es de un tratado, de un convenio... En esos casos de duda, de si afecta o no al bloque de constitucionalidad, los tribunales ordinarios deberán plantear esa 'cuestión prejudicial' de la que se habla en la reforma.

¿Considera que el TC ha optado por un fallo 'políticamente correcto' para no desairar al País Vasco?

Ese es un juicio que, como jurista, no debo hacer, por más que entienda que pueda hacerse. El propio TC, dado que advierte en el espíritu de los recurrentes una cierta animosidad a la aplicación privilegiada del régimen tributario de los territorios históricos, recuerda que su juicio es exclusivamente de constitucionalidad, que no es político, ni de oportunidad. Pero alguien puede pensar que hay razonamientos que parecen saltos en el vacío. Por ejemplo, cuando se equiparan las leyes tributarias (estatales y navarras) y las normas forales fiscales porque cumplen la misma función (la reserva de ley tributaria) y, sin embargo, estas últimas, dice el legislador, tienen una más débil garantía jurisdiccional. Es así, pero es que hay una diferencia fundamental y es que unas son leyes y las otras son reglamentos. Un argumento que el TC salva diciendo que tienen 'identidad material', con lo que puede estarse de acuerdo, pero es que en nuestro sistema jurídico prima el aspecto formal y el TC es competente para juzgar las normas con rango, valor y fuerza de ley, mediante el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad.

Entonces, el fallo ¿contradiría el modelo de justicia constitucional?

Esa alegación de los recurrentes es el primer reproche que entra a enjuiciar el TC. Tanto La Rioja como Castilla y León señalan en su recursos que la reforma [que propicia el blindaje] es contraria al modelo de justicia constitucional donde se establece esa frontera. El TC argumenta que las normas forales fiscales cumplen una función equivalente a las leyes tributarias del Estado y de Navarra, y, en consecuencia, el legislador ha creído oportuno darles el mismo tratamiento de control. Entonces, se pregunta el Tribunal: ¿es esto contrario al modelo de justicia constitucional? Y entiende que no porque hay una habilitación al legislador orgánico, porque el modelo de competencias del TC no es un modelo cerrado y la propia Constitución habilita al legislador a que establezca otras materias de control. Entiende que hay un fundamento y que es un objetivo legítimo. Y ahí es donde advierte de que el control del TC no es total, no es absoluto, porque el control sólo lo será de las normas forales fiscales y tampoco de todas, sino de aquellas que repliquen el sistema tributario estatal. Interpretado con esa restricción, entiende el TC que la reforma ni desfigura el control general de la potestad reglamentaria, ni transforma el modelo de justicia constitucional, ni altera la regulación de los procesos constitucionales.

Interpretación que ya ha merecido críticas.

Algunos autores entienden que claro que desfigura ese control, que claro que lo transforma y que claro que lo altera. Ésta, que parece la parte más firme y contundente del razonamiento del TC, es, seguramente, la que más opositores va a tener.

Como ponente del informe del Consejo Consultivo de La Rioja, ¿queda satisfecho con la sentencia?

El sentimiento es de cierta insatisfacción porque a nosotros, a los miembros del Consejo, no nos ofrecía ninguna duda la inconstitucionalidad de la norma; no teníamos ninguna duda del artificio y de la finalidad espuria perseguida por la proposición de ley enviada por el Parlamento Vasco a las Cortes de poner fin a la litigiosidad planteada por La Rioja. Decir que el control judicial ordinario es un engorro en un Estado de derecho, pues no deja de ser sorprendente. Y por qué se buscaba el paraguas constitucional, pues porque la legitimación de las comunidades autónomas no era posible, y ahí es donde digo que me provoca cierta desilusión que el TC no haya ido un poco más allá. Podría hasta admitirse la equiparación material de las normas forales fiscales con las de rango de ley, pero en compensación debería permitirse la legitimación de las comunidades para impugnarlas ante el TC.

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